Будянский - главная ›› Для экономистов ›› ОБРЕТЕНИЕ БУДУЩЕГО СТРАТЕГИЯ 2012. КОНСПЕКТ

ОБРЕТЕНИЕ БУДУЩЕГО СТРАТЕГИЯ 2012. КОНСПЕКТ



1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 . . . . . .17 

Ее техминимум должен включать в себя следующие основные блоки.

Что делать?

22. Должна быть проведена бюджетная реформа, стартом которой призвана стать программа правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. По сути дела речь идет о коренной перемене в организации госу­дарственного управления, означающей перевод деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления на программно-целевые принципы.

Государственные программы (а на них приходится более 90% госрасходов) потребуют интеграции всех регулятивных ресурсов и возможностей, имеющихся в распоряжении органов,

35

ответственных за их исполнение (собственность, правоустанав­ливающие, правоприменительные и контрольные функции; техническое регулирование, финансовые, то есть, гарантийные, налоговые, таможенные, имущественные, кредитные, долговые и валютные инструменты), и соответствующего законодатель­ного закрепления прав и обязанностей главных распоряди­телей бюджетных средств. При этом, естественно, необходимо развитие содержательного финансового контроля. Перечень бюджетных правонарушений и адресных административных и уголовно-правовых санкций должен быть закреплен в законе.

23. Иные акценты должны быть сделаны в финансовом планировании. Конечное определение числа и состава госпро­грамм должно опираться на новую редакцию Стратегии-2020, ориентированную на создание посткризисной экономической мо­дели. При этом 15-летние бюджетные проектировки необходимо положить в основу всего комплекса документов стратегического планирования. Первичным должно быть жестко-консервативное прогнозирование финансовых и других ресурсов, необходимых для исполнения программ. Органической частью такого подхода должны стать законодательно установленные ограничения на ис­пользование дополнительных нефтегазовых доходов для финан­сирования расходов федерального бюджета. Целесообразно к 2013 году снизить нефтегазовый трансферт с 13,9% (в 2010 году) до 4,5% (докризисной «нормы»).

Логическое продолжение такой линии - формирование суверенного фонда «нового поколения», объемом не менее 60% ВВП, с зачислением в него помимо нефтегазовых поступ­лений доходов от приватизации и управления госимуществом (госпакетами). Функции управляющей компании целесообраз­но передать специально созданной для этого структуре.

36

24. Необходимо законодательное закрепление средне­срочных параметров налогово-бюджетной консолидации. В

первую очередь, речь могла бы идти об установлении величины так называемого структурного дефицита бюджета в 1-1,5% ВВП (при этом госдолг к 2020 году приблизится к 30% ВВП) и пере­хода к таргетированию бюджетной эмиссии, то есть опреде­лению Минфином РФ среднесрочных (до 6 лет) индикативных пределов (показателей) по направлениям госполитики (госпро­граммам).

Из общемировой практики следует: в наибольшей степени рост тормозится из-за снижения госинвестиций. Заметно менее угнетающее воздействие на общеэкономическую динамику прослеживается при сокращении потребления бюджетными ор­ганизациями. Повышение эффективности социальных расходов за счет структурных реформ в среднесрочной перспективе спо­собствует росту. В целевых проекциях редукции госрасходов эти обстоятельства, безусловно, следует иметь в виду, равно как и то, что проведение структурных реформ требует соответст­вующей общественно-политической атмосферы коммуникаций всех затрагиваемых сторон.

Оптимизация расходной политики также предполагает: ужесточение ограничений на использование конъюнктурных доходов; реформирование сети бюджетных учреждений; повы­шение эффективности госзакупок (здесь потребуется новая ре­дакция федерального закона о госзаказе).

25. Существенным резервом повышения эффективности госрасходов остается совершенствование межбюджетных от­ношений. Здесь принципиальны:

- оптимизация собственных бюджетных ресурсов, в том числе за счет сбережения «конъюнктурных доходов», субъек­

37

тов Федерации на основе программ повышения эффективно­сти их расходов, дальнейшего разграничения полномочий ме­жду уровнями бюджетной системы РФ, «обмена» соответст­вующими обязательствами, повышения финансовой самостоя­тельности и налоговой автономии регионов и муниципалите­тов, напрямую зависящих от качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам;

- объединение целевых трансфертов (всего их 95) в «те­матические» блоки и предоставление их не только с учетом бюджетной обеспеченности регионов, но и в зависимости от результатов деятельности, хода структурных реформ, выполне­ния обязательств по повышению качества управления регио­нальными (муниципальными) финансами;

- повышение доли плановых трансфертов (в том числе субсидий в рамках программ совместного ведения), распре­деление которых утверждается законом о федеральном бюд­жете.

26. Отличительным признаком новой экономической мо­дели должно стать неувеличение налоговой нагрузки. Для

этого предстоит:

- всесторонне проанализировать последствия повышения страховых платежей для экономической динамики и скорректи­ровать к 2013 году возможные негативные эффекты за счет дру­гих источников доходных поступлений;

- исключить повышение общего налогового бремени при введении в нефтегазовом комплексе налога на добавленный до­ход, перейти к поэтапному снижению экспортных пошлин (то есть, сокращению субсидий отечественным потребителям сы­рья и энергоносителей).

38

27. Среди других мер - модернизация контроля за транс­фертным ценообразованием и введение института консолидиро­ванного налогоплательщика; установление единой ставки НДС (при компенсациях за счет прямых расходов бюджета). Безотла­гательны оптимизация и упорядочение льгот. Прежде всего, не­обходимо введение строгой публичной отчетности по их ис­пользованию.

28. Следующий шаг - универсализация (где это возмож­но) льготных режимов и порядка их предоставления, в том чис­ле на основе решения проблемы налоговой идентификации ин­новационных и высокотехнологичных компаний. Значительный потенциал в этом плане у предоставления налоговых кредитов (то есть, уменьшения суммы налогов или налогооблагаемой ба­зы постфактум при условии, что результаты, ради которых сде­ланы преференции, достигнуты).

Поскольку льготы могут быть интерпретированы как рас­ходы бюджета, проведенные через налоговую систему (в миро­вой практике это известно как концепция налоговых расходов), то требования к повышению эффективности должны найти приложение и в этой сфере. В ряде случаев больший эффект могут принести прямые бюджетные траты. Естественно, это может быть установлено лишь после сравнительного анализа по каждой льготе.

29. Среди решений, направленных на оптимизацию дол­говой политики, представляются перспективными:

- создание специального государственного института (агентства) по управлению внутренним и внешним долгом;

- диверсификация предложения государственных ценных бумаг по срокам займов, типам инвесторов и их предпочтени­ям, инструментам и торговым площадкам;

39

- возобновление выпуска государственных краткосроч­ных бескупонных облигаций;

- размещение внешних займов в евро, а также в россий­ской национальной валюте (что будет способствовать формиро­ванию у рубля признаков региональной резервной валюты);

- сокращение объема государственных гарантий одновре­менно с переходом к платности такого рода поддержки по от­дельным рискам и расширением практики их разделения с ча­стным капиталом.

30. Переход к новой модели экономического развития тре­бует существенного расширения емкости финансового сек­тора. Не менее важно и то, что повышение уровня его «струк­турной зрелости», то есть функционального разнообразия и множественности финансовых институтов, снижает риски це­новых шоков, поскольку удлиняет инфляционные лаги.

В целях модернизации финансовой системы необходимо ус­тановить систему критериев (индикативных ориентиров), которые бы отражали качественную сторону ее развития. В их числе:

- опережающее развитие финансового сектора по сравне­нию с общеэкономической динамикой;

- рост доли России на мировом рынке капитала по пока­зателям емкости его важнейших сегментов (на основе форми­рования международного финансового центра);

- повышение доступности капитала (то есть, устойчивое долгосрочное снижение минимально положительных реальных процентных ставок);

- поступательный рост доли ресурсов (прежде всего, «длинных денег»), привлекаемых из банковской системы и с финансовых рынков в общем объеме инвестиций в основной капитал;

40

- стабильность (при тенденции к росту) соотношения ры­ночной оценки активов и финансовых результатов;

- устойчивость курса национальной валюты (при сглажи­вании его колебаний).

31. К 2015 году предстоит удвоить долю банковских креди­тов в инвестициях в основной капитал (в настоящее время чуть более 9%). Важнейшее условие - развитие качественного риск-менеджмента в кредитных учреждениях при поэтапном повы­шении минимального капитала до 1 млрд. рублей и развитии кон­куренции, в том числе за счет уменьшения доли государства в Сбербанке, ВТБ и Россельхозбанке до 50% + одна акция.

32. Снижению рисков должно способствовать совершенст­вование надзорной и контрольной деятельности Банка Рос­сии. Речь идет о: усилении надзора за «связанностью сторон» (то есть, преференциями в отношении компаний, принадлежащих собственникам и бенефициарам банков); повышении коэффици­ентов риска по отдельным видам активов в зависимости от их не­прозрачности; ужесточении ответственности вплоть до уголовной (для чего потребуются законодательные решения) за недостовер­ность и искажение предоставляемой отчетности и т.п.

Целесообразен переход при наступлении страховых слу­чаев (то есть банкротств) к так называемой процедуре упорядо­ченной ликвидации (вычленение здоровых активов и передача их конкурсным управляющим другим банкам вместе с обяза­тельствами по вкладам).

33. Следовало бы также законодательно закрепить обя­занность регулятора вести макропруденциальный надзор (то есть, концентрироваться на системной стабильности финансо­вого сектора, а не только на предотвращении несостоятельно­сти отдельных банков), право применять в качестве контрцик­

41

лических мер так называемое динамическое резервирование,

использовать страхование кредитов и собственного капитала банков, ужесточать при необходимости критерии достаточно­сти капитала и предельных объемов левериджа, установленные стандартом Базель III.

34. В числе мер по модернизации финансовой системы нередко предлагается перейти к многоуровневой банковской системе (Банк - России, федеральные банки с генеральной лицензией - организации, работающие на уровне федераль­ных округов, субъектов Федерации и городов)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 . . .. . .17